Case Popolari ed Economiche – Competenza del giudice ordinario e amministrativo= Cassazione Civile Sezioni Unite n.17684 del 07/09/2015= Le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione hanno sancito che “Appartiene al giudice ordinario la cognizione della domanda con cui il coniuge del conduttore di un’unità immobiliare ad uso residenziale, oggetto di dismissione dal patrimonio pubblico, chiede, previa disapplicazione del provvedimento di revoca dell’offerta di acquisto dell’immobile, di accertare la legittimità dell’esercizio del diritto di opzione spettantegli ex lege e di disporre il trasferimento coattivo del bene”
TESTO INTEGRALE: Cassazione Civile Sezioni Unite n.17684 del 07/09/2015
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Primo Presidente f.f. – Dott. ODDO Massimo – Presidente Sezione – Dott. RORDORF Renato – Presidente Sezione – Dott. DI AMATO Sergio – Presidente Sezione – Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Consigliere -Dott. NOBILE Vittorio – Consigliere – Dott. AMBROSIO Annamaria – Consigliere – Dott. D’ASCOLA Pasquale – rel. Consigliere – Dott. FRASCA Raffaele – Consigliere – ha pronunciato la seguente:
sentenza
sul ricorso 5831/2011 proposto da:
G.M., elettivamente domiciliato in ROMA, presso lo studio dell’avvocato T G, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato F D, giusta procura in calce al ricorso;
– ricorrente –
contro
INPDAP – Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, , presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dall’avvocato F G, giusta procura a margine del controricorso;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 17/2010 della Corte d’Appello di TRIESTE, depositata il 22/01/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/06/2015 dal Consigliere Dott. P D;
uditi gli Avvocati F D e G F;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. S F, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.
Svolgimento del processo
G.M. ha convenuto in giudizio l’INPDAP dinanzi al Tribunale di Udine nel 2004, con ricorso ex art. 447 bis c.p.c., per l’accertamento del suo diritto ad acquistare l’abitazione di proprietà pubblica condotta in locazione dalla moglie.
Ha inteso esercitare il diritto di opzione previsto in favore dei conduttori e dei familiari conviventi, in relazione alle unità immobiliari ad uso residenziale oggetto di dismissione dal patrimonio pubblico in forza del D.L. 29 settembre 2001, n. 351, art. 3, convertito in L. n. 401 del 2001.
L’Inpdap nel costituirsi ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito, per essere la controversia riservata alla giurisdizione amministrativa; ha evidenziato che l’offerta inviata alla moglie del ricorrente era stata revocata dall’Ente per mancanza dei requisiti di legge, in quanto la stessa era risultata non residente nel Comune ove era situato l’appartamento oggetto di dismissione;
Il Tribunale di Udine, con sentenza n. 447 del 2008, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, in favore del T.A.R. Dinanzi alla Corte d’appello di Trieste, G. ha interposto gravame, cui ha resistito l’Inpdap. La Corte territoriale, con la sentenza n. 17/2010 qui impugnata, ha confermato integralmente la pronuncia di primo grado, ribadendo che la posizione del l’appellante era, al momento, di semplice interesse legittimo (ad essere ammesso ad esercitare l’opzione) e non di diritto soggettivo, non essendovi stata da parte dell’amministrazione la revoca di una proposta contrattuale, ma, da parte dallo stesso ente che lo aveva emesso, la revoca di un precedente atto di ammissione al beneficio dell’opzione, per difetto dei presupposti.
Ha quindi ritenuto che la causa rientra nella competenza del giudice amministrativo e non del giudice ordinario.
G.M. propone un unico articolato motivo di ricorso per cassazione, illustrato da memoria, con il quale lamenta che la sentenza impugnata abbia erroneamente dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito, in favore del giudice amministrativo.
L’INPDAP resiste con controricorso.
Con ordinanza 27522/14, la Terza Sezione civile ha rimesso gli atti al Primo Presidente, che ha assegnato la causa alle Sezioni Unite.
Motivi della decisione
1) Parte ricorrente, con accurata ricostruzione della materia, sostiene che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario l’azione proposta per sentir accertare e dichiarare la legittimità dell’esercizio del diritto di opzione all’acquisto dell’unità immobiliare sita in (OMISSIS), condotta in locazione dalla moglie R.S., di proprietà della società di cartolarizzazione SCIP, con la condanna dell’Inpdap, mandatario della SCIP a concludere il contratto di compravendita.
Deduce che in sede di conclusioni, dopo aver dato atto che tutti gli altri inquilini dello stabile avevano già provveduto ad acquistare le rispettive unità abitative, aveva chiesto l’accertamento del diritto all’acquisto e al trasferimento coattivo, previa disapplicazione del provvedimento con il quale Inpdap aveva revocato l’offerta in opzione.
1.1) L’INPDAP resiste deducendo che: a) i provvedimenti relativi alle procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici, nonchè quelli relativi alla costituzione, modificazione o soppressione di società, aziende e istituzioni ai sensi della L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 22, sono possibile oggetto dei giudizi dinanzi agli organi di giustizia amministrativa (L. n. 1034 del 1971, art. 23 bis); b) che obiettivo del D.L. n. 351 del 2001, è di vendere gli immobili al prezzo di mercato, con la conseguenza che secondo la disciplina dell’opzione di cui all’art. 3, l’ente proprietario esercita un potere discrezionale, che si manifesterebbe nella “verifica delle condizioni fissate dalla legge per il riconoscimento del diritto di opzione e poi nella corretta fissazione del prezzo di vendita”; c) che la posizione del ricorrente sarebbe estranea alla previsione di cui all’art. 3, perchè oggetto della domanda sarebbe non l’accertamento del diritto all’opzione, ma la declaratoria della illegittimità dell’atto di revoca dell’offerta formale di acquisto inviata dall’Inpdap” al coniuge del ricorrente; d) che il diritto di opzione de quo si configurerebbe come fattispecie a formazione progressiva, che conserva la qualificazione di interesse legittimo della posizione giuridica dell’inquilino fino al momento di verifica della regolarità locativa e quindi sino al rogito.
2) Tutti questi rilievi sono infondati.
Quanto al primo, giova ricordare che da tempo le Sezioni Unite hanno chiarito che: “La cartolarizzazione degli immobili appartenenti allo Stato e agli enti pubblici disciplinata dal D.L. 25 settembre 2001, n. 351, convertito nella L. 23 novembre 2001, n. 410, è compresa nel più vasto ambito delle procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici, indicato come possibile oggetto dei giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa dalla L. 13 dicembre 1971, n. 1034, art. 23 bis, introdotto dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 4, senza che ciò implichi che la cognizione di tutte le controversie relative sia riservata al giudice amministrativo, atteso che la disposizione non contiene norme sulla giurisdizione, e perciò non modifica i normali criteri di riparto, limitandosi a dettare particolari regole di procedura per giudizi che già competevano a quel giudice” (SU 5593/07; 24417/10).
Pertanto, alla luce dell’ordinario criterio di riparto della giurisdizione basato sul “petitum” sostanziale, si è ritenuto, in tema di dismissione di beni pubblici, che spetta al giudice amministrativo la giurisdizione in ordine all’impugnazione degli atti di indizione dell’asta e aggiudicazione a terzi di un bene immobile pubblico, essendo la domanda principalmente rivolta all’accertamento della nullità degli atti della procedura, che sono espressione di attività pubblicistica provvedimentale e rispetto ai quali la posizione del privato riveste carattere di interesse legittimo, e soltanto in via conseguenziale all’annullamento del contratto di compravendita (Cass. 5288/10 e, similmente, Cass. 13910/11).
Per contro le Sezioni Unite hanno stabilito che è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia, promossa nei confronti del Ministero della difesa e della società concessionaria del relativo servizio, da parte di un Comune il quale – avendo esercitato, in relazione alla dismissione di un immobile di cui alla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 112, il diritto di prelazione previsto dalla L. 23 dicembre 1998, n. 448, art. 44, comma 3, – chieda l’emissione di una sentenza che dichiari il trasferimento, in suo favore, del diritto di proprietà sul bene ai sensi dell’art. 2932 c.c.. A tal fine le Sezioni Unite (S.U. 12409/11) hanno precisato che la pretesa del Comune, compresa nell’ambito della figura civilistica della prelazione, ha natura e consistenza di diritto soggettivo, a nulla rilevando che l’Amministrazione contesti la sussistenza dei presupposti per l’esercizio di tale diritto, poichè tale profilo attiene al merito e non all’individuazione della giurisdizione.
2.1) Questi precedenti pongono già con chiarezza, nella materia in esame, la distinzione tra azione rivolta a far valere un diritto del conduttore (o comunque di chi pretende di aver titolo all’acquisto) e impugnativa di un provvedimento emesso dalla p.a. nell’esercizio dei suoi poteri autoritativi.
Si trova riscontro in Sez. Unite, n. 12106 del 16/07/2012 e in Sez. Uinte n. 9692 del 22/04/2013.
La prima ha riconosciuto che il D.L. n. 351 del 2001, art. 3, conv. in L. n. 410 del 2001, nel riconoscere in favore dei conduttori delle unità immobiliari ad uso residenziale il diritto di opzione per l’acquisto di detti beni al prezzo determinato dai commi 7 e 8, del medesimo articolo, pari al prezzo di mercato diminuito del trenta per cento, ed escludendo tale riduzione per gli immobili di pregio, rappresenta il risultato di un bilanciamento di interessi che il legislatore ha compiuto fra l’aspirazione dei conduttori dei suddetti immobili ad acquistare ad un valore inferiore a quello di mercato e le esigenze degli enti previdenziali di non svendere proprietà prestigiose. Ne ha tratto la conseguenza che il decreto con cui il Ministro dell’economia individua gli immobili di pregio presenta un contenuto di discrezionalità pubblicistica, a fronte del quale i conduttori delle unità interessate vantano un interesse legittimo tutelabile dinanzi al giudice amministrativo.
Analogamente è del giudice amministrativo la giurisdizione allorchè sia controversa la quantificazione del prezzo contenuto nell’offerta da effettuarsi al conduttore dell’immobile ad uso residenziale per consentirgli l’esercizio del diritto di opzione, di cui al D.L. 25 settembre 2001, n. 351, art. 3, (convertito, con modificazioni, dalla L. 23 novembre 2001, n. 410, e successivamente ulteriormente riformato).
La determinazione del prezzo, come la individuazione dei beni da alienare, è connotata infatti, in ragione delle variabili che la determinano, da discrezionalità pubblicistica, restando precluso al giudice ordinario un sindacato di merito, di tipo sostitutivo delle valutazioni dell’amministrazione (SU 9692/13 cit.).
3) Ben diverso è il tema del decidere nel caso in esame, in cui è già avvenuta la individuazione del bene e il conduttore domanda quindi di esercitare il diritto di opzione spettantegli ai sensi dell’art. 3.
L’attore lamenta violazione del diritto soggettivo di opzione e non di un interesse legittimo alla corretta formazione della volontà dell’amministrazione, che è già formata e deliberata quanto alla decisione di alienare il bene, con l’attivazione del meccanismo previsto dal D.L. 351 convertito, con modificazioni, nella L. 23 novembre 2001, n. 410.
La richiesta di disapplicazione del provvedimento di revoca dell’offerta comunicata al conduttore per consentirgli l’esercizio del diritto non assume prevalenza rispetto alla materia che deve essere scrutinata a questo punto della procedura: ne è solo accertamento incidentale.
Come ha dedotto parte ricorrente, il diritto all’esercizio dell’opzione sorge già al momento dell’inclusione del bene nel decreto ministeriale attuativo del suo trasferimento alla società veicolo.
La successiva offerta in opzione è solo una modalità attuativa. Il giudice ordinario è chiamato dalla domanda a stabilire se sussistono o no le condizioni giuridiche previste dalla legge per l’esercizio del diritto, cioè se chi esercita l’opzione versa nelle condizioni previste dalla normativa in favore del conduttore e dei suoi familiari.
Questa verifica non implica alcun esame dei poteri autoritativi dell’amministrazione, che ha già deciso l’alienazione, ma una verifica della regolare condizione dell’aspirante acquirente, il quale sostiene di aver titolo all’acquisto e trova legittimazione direttamente nella legge sulla dismissione dei beni pubblici. La relativa controversia non può che essere devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.
4) Discende da quanto esposto l’accoglimento del ricorso e la cassazione della sentenza impugnata.
Versandosi in una ipotesi di rimessione al primo giudice per ragioni di giurisdizione, la cognizione va rimessa al giudice di primo grado, cioè al tribunale di Udine, il quale provvederà anche sulla liquidazione delle spese di questo giudizio.
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia al tribunale di Udine, che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 9 giugno 2015. Depositato in Cancelleria il 7 settembre 2015
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